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如何理解和把握《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》有关依规依纪依法查处诬告陷害者的规定?

来源:中国纪检监察杂志  发表时间:2019-07-17

诬告陷害,主要是指通过捏造事实作虚假告发,意图败坏他人名誉,阻止他人得到某种奖励或提升,甚至使他人受到纪律或法律追究的行为。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第三十条规定对谈话函询结果进行处理时,“对诬告陷害者,依规依纪依法予以查处”,在保护举报人合法权利的同时,亮明了严肃追究诬告陷害者责任的鲜明态度,对于当下激励干部担当作为,为干事创业者撑腰鼓劲,具有重要意义。

纪检监察机关加大对诬告陷害党员、公职人员行为的查处力度,具有多方面意义。从纪检监察机关角度看,可以节省宝贵的工作资源。一封举报信从受理到处置完毕,需经过纪检监察机关多个部门、多道工序,中间包含大量人力、时间、办公成本等。如果是有价值的问题线索,这样的投入是值得的,如果是一封诬告陷害的信件,这些投入是无效的,而且挤占了办理其他有价值问题线索的时间。从被诬告陷害的党员、公职人员角度看,可以保护其干事创业积极性。纵观古今,诬告对象大多是有能力或品行出众之人,“天下惟庸人无咎无誉”,“事修而谤兴,德高而毁来”,便道出了本质。即使受到诬告的党员干部自信没有问题,但是纪检监察机关进行谈话函询或者初核,也会在一定程度上给被反映人及其家庭造成心理阴影,同事、朋友的议论也会给其造成一定的思想压力,导致其不能把精力集中到干事创业上。从政治生态角度看,有助于营造风清气正的政治生态。在一个单位或地方,如果大家相互信任、支持,大事讲原则、小事讲风格,互相补台而不是刻意拆台,遵纪守法团结共事,营造出来的政治生态就是健康向上的;如果班子成员中有人诬告陷害他人,会刺激和催生干部之间的猜疑之风、提防之心和缩手缩脚的不作为之风,正气下降、邪气上升,很大程度上会导致一定范围内政治生态的恶化。因此,对诬告陷害行为露头就打,可防止“破窗效应”。

打击诬告陷害行为必须精准,否则会产生压制举报积极性的负效应。根据举报人身份、主观意图、客观行为和情节轻重不同,诬告陷害行为在不同情况下可分别构成违纪行为、违法行为和犯罪行为。从纪检监察工作实践看,刑法关于诬告陷害罪的构成要件可以成为我们研究是否构成诬告陷害的违纪行为、违法行为的共通思路,主要包括主体要件、客体要件、主观要件、客观要件等四个方面。从主体要件看,是一般主体,党员干部、普通群众均可成为诬告陷害的行为主体。从客体要件看,是复杂客体,诬告陷害行为既侵犯被反映人的名誉权、人格权、身份权等人身权利,又影响了纪检监察机关正常的执纪执法活动。从主观要件看,必须是直接故意,行为人明知自己捏造事实予以告发的行为会使他人受到纪律或法律追究,却积极追求这种结果发生。从客观要件看,行为人既要故意编造他人违纪或违法的所谓“事实”,还要向纪检监察机关举报、告发,而且举报对象是可以根据举报信内提示的信息判断出来的特定人员。

对以上构成要件,各方争论并不大,但对诬告陷害行为既遂与未遂的认定,却存在较大分歧:有人认为诬告陷害是结果犯,应以被诬陷的对象受到党纪政务处分或刑事追究为既遂标志;有人认为是行为犯,只要行为人实施了诬告陷害行为即构成既遂;有人认为应以纪检监察机关收到行为人的诬陷材料作为既遂的标志;还有人认为应以被诬陷者人身权利受到实际损害为标志。我们赞同最后一种观点,从前述关于诬告陷害行为的构成要件看,其侵犯的客体是受法律保护的被反映人的人身权利及纪检监察机关的正常工作秩序,只有当这些法律保护的利益受到实实在在的侵害,才认定为既遂更为适当。对此,我们认为,在工作实践中认定诬告陷害行为既遂的标志,就是纪检监察机关正式启动谈话函询或者初步核实。理由是,在这个时点,从被反映人角度看,本人及其家人、领导、同事乃至朋友等就会多多少少得知消息,这必然要引起被反映人的思想波动,还要承受同事亲友的猜疑、议论等压力,被反映人的人身权利在一定程度上已受到侵犯;从纪检监察机关来讲,开始实质性地投入人力、物力、时间来查处该问题线索。根据《规则》第三十条规定,经谈话函询后发现举报系诬告陷害的,要追究诬告陷害者的责任,这也从一个侧面反映了诬告陷害的违纪或违法行为此时已构成既遂。

实践中,要准确打击诬告陷害行为,必须厘清其与错告、失实举报的区别。错告、失实举报的行为人在主观上没有陷害他人的动机,而是自认为举报对象违纪违法是真实事实,举报目的是出于维护社会公平正义,维护党和政府形象;在客观方面没有凭空捏造、夸大扭曲事实、张冠李戴等对举报内容造假的行为。现实中,有些人虽然没有陷害他人的动机,但在客观方面根据道听途说的内容,再把自己的猜测、臆想糅合进去,作为举报的事实,导致认定困难。所以,实践中应注意研判举报人的动机、所告发事实的来源、告发人与被告人之间的关系等多方面因素,为是否启动对诬告陷害行为的调查提供决策参考。

在执纪执法实践中,对诬告陷害行为的查处很少,主要有以下原因:一是追查诬告人难。诬告陷害行为人怕自己受到追究,要么匿名要么冒用他人的名义举报;举报信的内容及信封上的邮寄地址多为打印制作,避免暴露笔迹,为追查设置了障碍。二是程序启动难。目前纪检监察机关要求受理的每一条问题线索都必须得到处置,拿出结论,所以对诬告信的处置是刚性的;而对于诬告陷害行为追究的程序启动,却由于没有明确规定而缺乏刚性,基本上是承办部门把问题线索办完,如果举报失实即提出予以了结的建议,一般不会再去考虑到底是诬告还是错告,要不要启动追查程序。三是存在畏难情绪。诬告和错告的主要区别是行为人的动机和主观故意,实践中如果确定不了行为人的主观故意,就难以认定诬告陷害行为的构成,甚至有可能会被倒打一耙,有同志便不愿、不敢查。

纪检监察机关是党内监督和国家监察专责机关,应站在政治和大局的高度认识打击诬告陷害行为的重要意义,勇担当、敢亮剑,增强工作积极性,为调查人员撑腰,免除其后顾之忧。具体在操作层面,可考虑从以下三方面入手:一是建立对诬告陷害行为调查程序的刚性启动机制。监督检查部门、审查调查部门经谈话函询或者初核,认为举报的问题失实或没有证据证明的,在建议了结的同时一并提出是否存在诬告陷害倾向、是否需要启动追查程序的意见,呈报领导决策,以解决对诬告陷害行为调查程序启动难的问题。同时,可以把查处诬告陷害行为列入纪检监察机关年度考核,提高查处积极性。二是建立健全对失实举报的澄清保护机制。主要是建立相关制度,规范澄清正名工作的期限、范围、方式、责任等内容,增强该项工作的刚性。纪检监察机关及时为受到诽谤、诬告、严重失实举报的同志澄清正名,是对“被泼脏水者”最好的保护,也有助于打破诬告陷害者的如意算盘,弘扬正气;经过谈话函询、初步核实,没有发现被反映人违纪违法证据,大胆地把调查结论告知对方,并不妨碍以后找到了新的证据再查处,这才是实事求是的态度。三是建立对诬告陷害行为的立体打击体系。诬告陷害他人的,有的是党员或公职人员,有的是普通群众;查处打击诬告陷害行为有党纪、法律为依据,有纪检监察机关、公安机关等机关。纪检监察机关应发挥组织协调职能,整合力量对诬告陷害行为打“组合拳”:如果诬告陷害者是中共党员或公职人员的,可优先运用党纪政务处分进行处理;如果是社会公众,可先对其进行劝阻、批评或者教育;经劝阻、批评或者教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或制止;违反治安管理处罚法的,由公安机关给予治安处罚。对于涉嫌构成犯罪的,依法追究刑事责任。通过立体打击,让诬告陷害者付出代价,形成有力震慑。


 

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