惠州近年推出一揽子举措，晒“三张清单”、行政审批“瘦身”、规范自由裁量权……
系统化改革 促法治化防权力“任性”

　　“大道至简，有权不可任性。”正在举行的全国两会上，全面依法治国和法治建设是热点话题。国务院总理李克强在作政府工作报告时说，要加大简政放权、放管结合改革力度，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。把政府工作全面纳入法治轨道。

　　连日来，法治议题引起惠州籍全国人大代表、惠州相关部门以及当地参与法治建设人士的热议。全国人大代表、惠州市委书记陈奕威说，全面依法治国，就是要建立规则秩序，推进社会公平正义，重点建设法治经济、法治社会、法治文化，用法治思维和法治方式解决一切发展问题，为实现总目标提供保障。

　　为推进“法治惠州”建设，惠州市委、市政府近两年“也是蛮拼的”。晒出“三张清单”（政府权责清单、投资负面清单、部门服务清单），开展行政审批制度改革，规范行政处罚自由裁量权，推进社会信用体系建设等。这些系统化改革举措，管住了权力的“手”，放活了社会和市场的“脚”，赢得专家学者、法律界人士和市民“点赞”。

　　南方日报记者 周欢 卢慧

　　策划/统筹：黄沁

　　“三张清单”让权力统统晾晒在网上

　　对俗称“红头文件”的规范性文件的管理是否规范，是一个地方政府是否依法依规行政的重要表现。近日，惠州市政府对以市政府或市府办名义发布的规范性文件进行了全面清理，27个“红头文件”被废止，133个被重新界定有效期。这是惠州完善制度体系建设的又一动作。

　　这并非第一次。记者从惠州市法制局了解到，惠州市、县（区）两级共建立了16个类别367项行政执法责任制度。在此之前的近两年间，共修改、废止、宣布失效市场监管领域的规范性文件100件，修改、废止与《行政强制法》等法律法规抵触的规范性文件60件。

　　这只是惠州推进法治建设的一个案例。此前在接受南方日报专访时，陈奕威说，改革和法治的关系，就好像车之两轮、鸟之两翼，如果改革是火车的话，法治就是铁轨。他说，要在法治的轨道上推进全面深化改革，并以改革的精神加快推进法治惠州建设，而“三张清单”正是作为惠州依法行政的一个突破口。

　　陈奕威说，近两年惠州围绕提高政府行政水平和服务效率，开展了多轮行政审批制度改革，启动推进了基本公共服务均等化、投资审批、工商登记注册、网上办事大厅、公共资源交易、信用体系建设等系统化改革。

　　值得一提的是，惠州去年开始探索实施“三张清单”制度——修订完善“政府权责清单”，做到政府“法无授权不可为”；按主体功能区规划制定“投资负面清单”，做到市场主体“法无禁止即可为”；制定“部门服务清单”，明确各个部门给群众的服务承诺，并广而告之。

　　记者从惠州市政府了解到，2014年惠州行政体制改革取得新突破，全面完成了市、县区政府机构改革，组建市政府决策咨询委员会。在推行“三张清单”管理方面，完善了政府权责清单，在网上公开了45个市直单位307项行政审批事项清单；制订部门服务清单、企业投资管理负面清单。此外，投资项目审批提速80%，完成行政审批标准化建设试点任务。

　　推进法治建设，完善社会信用体系也是重要的方面。3月12日，惠州结束了首届市级诚信示范企业评选公示，最终当选企业将在政府扶持资金安排、企业融资服务等方面享受优惠。“褒奖诚信、惩戒失信”，正是惠州推进社会信用体系建设的方向。

　　惠州市发改局、市信用办方面介绍，目前惠州的信用数据库入库数据已超过2.8亿条，继续保持全省各地市首位，市信用中心已免费提供信用报告2000多份，接受咨询过万人次。下一步，惠州将重点加强食品药品安全、社会保障、金融、环境保护、产品质量、工程建设等领域的信用监管，规范市场秩序，改善信用环境，提高政府公信力。

　　压缩弹性空间执法不再“松紧由人”

　　以建设法治惠州为保障，确保改革不走样，是惠州继续深化改革的思路。惠州市委副书记、市长麦教猛在接受南方日报专访时说，将把法治思维、法治方式贯穿改革各领域、全过程，始终坚持重大改革于法有据、先行先试依法授权。

　　惠州获评全国首批法治城市创建活动先进单位，2014年创建行政执法责任制示范市也通过省验收，还在2013年度全省依法行政考评中获得“优秀”等次。这一系列荣誉的背后，惠州建设法治政府有何经验？

　　麦教猛介绍，在深化行政审批制度改革、加快转变政府职能方面，惠州实施了第五轮行政审批制度改革，取消行政许可59项，下放行政许可165项，实现市级自行设置许可审批事项“零许可”、“零收费”。大幅压缩行政审批时限，平均审批时限比法定期限缩短70%。

　　在规范自由裁量权方面，惠州已对34个市级行政执法单位的1870项上位法规定了自由裁量幅度的行政处罚事项进行规范，对应违法行为、法律依据、违法程度、违法情节、处罚裁量标准划分3至5个处罚档次，部分处罚事项条件成熟的直接制定“一口价”。

　　没有规范前，部分执法人员处罚有一定随意性，随便“开价”，同样的情形，这个人只罚500元，那个人却被罚2000元，且都没有超出既定处罚标准，由此容易发生“同案不同罚”、“人情案”等现象。规范自由裁量权后，压缩了行政执法的弹性空间，处罚不再“松紧由人”，防止了权力“任性”乱罚款。

　　“权力任性，就是说权力没有边界、超越时限、突破程序、没有节制。”12日，惠州市政府法律顾问、市律师协会副会长、广东卓凡律师事务所主任杨择郡在接受南方日报记者采访时说，约束权力一方面要求官员自律自制，按法律规范和程序行使权力，另一方面需要构建有效的他律机制，通过培育公民的权利意识，强大自身法律素质，从而制约和倒逼官员及权力机构更加规范运作。杨择郡还认为，惠州近年来在行政审批制度、规范自由裁量权等方面的系统化改革，是防范权力任性的重要措施，找到规范权力的“牛鼻子”。

　　中山大学政务学院教授、博导陈天祥对惠州规范行政处罚自由裁量权的行动给予“点赞”。他表示，这能压缩权力寻租空间，促进权力在阳光下运行。

　　“十大平台”

　　加速“法治之城”建设

　　法治建设，还有很大一方面是要基层治理法治化。今年全国两会期间，由中国外文出版发行事业局主管的《今日中国》杂志刊发了推介惠州“法制副主任”制度的报道《软法的力量》，带进全国两会现场，供与会的全国人大代表、政协委员取阅。

　　该报道还援引北京大学教授、中国人权研究会会长罗豪才对“法制副主任”制度的评价。罗豪才认为，惠州的基层治理探索不但是法治社会建设的有益实践，推进社会治理的有益实践，也是软法治理的一次有益实践。

　　村（居）委聘任“法制副主任”的制度，在惠州已有5年多的时间，解决了一大批基层的矛盾纠纷。惠州市司法局相关负责人介绍，截至去年12月底，“法制副主任”共解答群众法律咨询13.91万次，提供法律意见5200多条，审查各类合同3546份，开展法制宣传讲座6907次，修改、完善村规民约3820条，调解矛盾纠纷13253宗，提供法律援助3650次。

　　“法制副主任”等基层民主法治建设举措，推动了基层干部依法依规办事。惠阳区沙田镇田头村委副书记朱伟华说，有了“法制副主任”帮忙普法宣传和进行法律把关后，村干部也更加懂法和用法了，开展工作也更有底气。

　　惠州市“十佳法制副主任”、广东日升律师事务所主任律师钟君安说，通过用鲜活的案例进行普法宣传，可以促使百姓提高法律意识，这也对基层干部的行政行为提出了更高的要求。“因为这会倒逼基层干部意识到法律的重要性，自己要带头依法依规办事。”

　　杨择郡也表示，“法制副主任”制度是一种长效可操作的他律机制，有助于约束和规范基层干部权力任性。

　　记者从惠州市司法局了解到，目前惠州法制宣传志愿者队伍达1500多人，受聘担任“法制副主任”的志愿者886名，其中执业律师626名。2015年，惠州将全面推进律师担任“法制副主任”工作，将打造“法制副主任”示范点，进行标准化建设。

　　根据惠州市的部署，今年将进一步完善“法制副主任”、“法制副校长”制度，并探索推行“法制副厂长”制度。

　　实际上，惠州关于基层法治建设的行动不止这些。陈奕威此前在接受南方日报记者专访时说，接下来将在原有的基础上构建十个平台，提高基层治理现代化的水平，并在建设“好人之城”的同时打造“法治之城”。

　　这“十大平台”包括基层民主决策平台、基层综治信访维稳平台、司法惠民平台、法律服务平台、特色之家平台、依法治企工作平台、农村“三资”监管平台、“两代表一委员工作室”平台、网络问政平台、农村诚信守法创先平台。

　　如今，这些平台建设在不断推进，加速了整个惠州的法治进程。以“法制副主任”为代表的法律服务平台促进了一大批乡村“脱胎换骨”，从昔日的“人治村”、“后进村”，变身“法治村”、“先进村”。目前惠州仅“全国民主法治示范村”就增至5个、“全省民主法治示范村”达52个。